（2018）琼01行初345号

海南省海口市中级人民法院

行政判决书

（2018）琼01行初345号

原告：海南三林旅业开发有限公司，住所地：澄迈县华侨农场西线高速K40-41公里南侧富力红树湾。

法定代表人：李思廉，董事长。

委托诉讼代理人：欧阳傲华，该公司职员。

委托诉讼代理人：郑那西，该公司职员。

被告：澄迈县生态环境保护局，住所地：海南省澄迈县金江镇金马大道东侧。

法定代表人：王哲能，局长。

委托诉讼代理人：彭诗柔，海南法立信律师事务所律师。

委托诉讼代理人：柯晓雾，海南法立信律师事务所实习律师。

原告海南三林旅业开发有限公司（以下简称三林公司）不服被告澄迈县生态环境保护局（以下简称澄迈环保局）不服行政管理罚款处罚纠纷一案，于2018年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月12日立案后，依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告三林公司委托诉讼代理人欧阳傲华，被告澄迈环保局的委托诉讼代理人彭诗柔及柯晓雾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告澄迈环保局于2018年3月5日作出澄环罚决字[2018]24号行政处罚决定书，认为三林公司位于富力红树湾Ａ－04区住宅项目位于澄迈县华侨农场西线高速Ｋ40－41公里南侧富力红树湾，在未办理环境影响评价文件的情况下，该项目便于2017年7月开始动工建设。上述行为构成了违反环评制度未批先建的事实。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、第三十一条第一款，作出如下处罚：处以建设项目总投资1%的罚款，富力红树湾Ａ－04区住宅项目总投资额为人民币32183万元，而对三林公司处建设项目总投资额1%的罚款数额为人民币321.83万元。

为证明被诉具体行政行为合法，被告澄迈环保局向本院提交了以下证据、依据：1、《现场检查（勘查）笔录》。2、A-04区住宅项目现场照片。3、《环境监察通知书》（澄环监通[2017]7号）2份、《送达回证》2份。4、营业执照、法定代表人身份证复印件、法定代表人授权委托书。5、《立案审批表》。6、《调查询问笔录》。7、《澄迈县生态环境保护监察大队环境违法案件调查报告》。8、《澄迈县生态环境保护局案件会审会议纪要》[2017]12号。证据1-8共证明：a、澄迈环保局依法检查、询问、拍摄现场照片、进行现场勘察，立案、调查后出具调查报告并上会讨论，符合法定程序的事实；b、三林公司在未报批建设项目环境影响评价文件便于2017年7月开始建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定的事实。9、《海南省企业固定资产投资项目备案通知书》（澄发改备[2017]15号）。证明：三林公司所建设的富力红树湾项目A-04区总投资额为32183万元，澄迈环保局对三林公司作出了罚款321.83万元的行政处罚符合《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定的事实。10、《澄迈县生态环境保护局责令改正违法行为决定书》（澄环责改字[2017]79号）、《送达回证》。11、《澄迈县生态环境保护局行政处罚事先告知书》（澄环罚告字[2018]3号）、《送达回证》。12、《澄迈县生态环境保护局行政处罚决定书》（澄环罚决字[2018]24号）、《送达回证》。证据10-12共证明：澄迈环保局履行了告知义务，三林公司未提出举行听证申请，也未进行陈述和申辩，澄迈环保局依法对三林公司送达，符合法定程序的事实。13、复查现场相片。14、《现场检查（勘查）笔录》。15、《调查询问笔录》。16、《海南三林旅业开发有限公司违反环评制度未批先建案调查报告》。证据13-16共证明：a、澄迈环保局对三林公司进行监督性检查，拍摄现场照片、进行现场勘察、询问并出具调查报告，符合法定程序的事实；b、三林公司拒不执行《责令改正违法行为决定书》（澄环责改字[2017]79号），已将原建两栋建好封顶，并继续建设项目规划的其他商住楼房。上述三林公司的行为，已构成了拒不改正的事实。

原告三林公司诉称，诉讼请求：撤销澄迈环保护局于2018年3月5日作出的《澄环罚决字[2018]24号处罚决定书》。事实和理由：三林公司于2018年3月27日收到澄迈环保局下达的《澄环罚决字[2018]24号行政处罚决定书》。该处罚决定书中，澄迈环保局针对三林公司位于澄迈县华侨农场西线高速K40-41公里南侧的富力红树湾房地产项目（下简称富力红树湾）进行调查，并认定A-04区存在未办理环境影响评价文件的情况便动工建设的情况。澄迈环保局对三林公司处以建设项目总投资额1%的罚款。其认定富力红树湾A-04区房地产项目总投资额为人民币32183万元，因此对三林公司处以人民币321.83万元罚款。一、澄迈环保局下达的处罚决定中对于富力红树湾A-04区房地产项目总投资额为人民币32183万元的认定有误，该认定没有法律和事实依据。在实践中，对未批先建的违法建设项目立案查处时，澄迈环保局必须先对涉案有关建设项目的总投资额进行认定才能确定罚款金额。澄迈环保局在认定三林公司的A-04区项目建设总投资额的时候，并未附上相关依据。澄迈环保局无法证实其认定三林公司建设总投资额为人民币32183万元的合法性。因此澄迈环保局以建设总投资额人民币32183万元，对三林公司处以的321.83万元的罚款缺乏合法依据。

二、澄迈环保局下达的处罚决定中“建设项目总投资额”的认定，应当以实际建设项目的总投资额为准才具有合理性。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。该规定中的“建设项目总投资额”法律并未明确规定为备案的总投资额。三林公司认为，应当以实际建设项目的总投资额为准，更符合行政执法的合理性。澄迈环保局对三林公司开展调查时，该项目实际仅投入建设资金3018912.46元。

三、三林公司建设红树湾A-04区项目存在历史原因，应全面合理保护三林公司的合法利益，体现政府执法的公平性、合理性。三林公司早于上个世纪九十年代已取得红树湾A-04区项目的土地使用权证，实际获得了项目开发权限。因近年海南省出台的一系列相关政策法规，自2011年澄迈县林业局划定红树林保护范围到2016年澄迈县海岸线修测，牺牲了大部分建设用地。政府的工作也在很大程度上剥夺了三林公司的项目开发权，三林公司却无任何救济方式。除了无法开发造成巨额损失外，目前三林公司还面临澄迈环保局下达巨额罚款的处罚。澄迈环保局在对三林公司做出具体行政处罚时，不应只考虑合法性，更应注重合理性。

三林公司提供以下证据材料证明其诉讼请求：1、红树湾A04区高层主体毛坯工程预算书。证明：该两组证据证明我司在项目展开调查时，对A04区的项目工程实际仅投入建设资金3018912.46元。2、澄迈县生态环境保护局行政处罚决定书。证明：澄迈县生态环境保护局已对我司下达处罚决定。3、送达回证，证明我司于2018年3月27日收到澄迈环保局的处罚决定。

被告澄迈环保局辩称，澄迈环保局作出的行政处罚所依据的事实清楚，证据确实、充分，符合法定程序，三林公司的诉讼请求没有事实与法律依据。

一、澄迈环保局调查、收集证据程序合法，认定事实清楚。2017年11月20日，澄迈环保局对三林公司位于澄迈县华侨农场西线高速K40-41公里南侧的富力红树湾A-04区住宅项目（以下简称“住宅项目”）进行了现场检查，询问三林公司的现场负责人李旭，并拍摄现场照片后当场制作《现场检查（勘察）笔录》。澄迈环保局经检查发现三林公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，便于2017年7月开始建设，澄迈环保局向三林公司作出《环境监察通知书》并向其送达。2017年12月6日，澄迈环保局对该案立案（案号：澄环立[2017]164号），并于当日对项目进行进一步的调查，澄迈环保局经向三林公司授权委托代为办理A-04区住宅项目环保事宜的工作人员李旭询问后，确认：“住宅项目没有办理相关环评手续，已经报上去了，未批。”从以上澄迈环保局的调查可见，三林公司在未依法报批环境影响评价文件的情况下擅自动工建设住宅项目，其未批先建的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。

二、澄迈环保局作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。以上论述可见，三林公司在未取得环境影响评价文件便进行项目建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予行政处罚。根据上述法律规定，澄迈环保局责令三林公司停止生产并处以321.83万元的罚款系适用法律正确。2017年12月6日，澄迈环保局向三林公司作出并送达了《责令改正违法行为决定书》，决定书中释明了三林公司存在环境违法的事实与证据、责令改正的依据和种类，并告知三林公司申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。2018年1月16日，澄迈环保局向三林公司作出并送达了《行政处罚事先告知书》，向三林公司告知了澄迈环保局拟作出的行政处罚的种类、罚款的金额，并告知三林公司有权申请听证并进行陈述和申辩。三林公司未申请听证，也未进行陈述和申辩。2018年3月5日，澄迈环保局作出《行政处罚决定书》（澄环罚字[2018]24号），决定书中载明了三林公司的违法事实与证据、举行听证或陈述申辩情况、行政处罚的依据和种类、行政处罚履行方式和期限、申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。综上，澄迈环保局作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。

三、澄迈环保局下达的处罚决定中对“建设项目总投资额”的认定不仅具有合法性，也具有合理性。三林公司提出了澄迈环保局对其开展调查时该住宅项目实际投入建设资金远小于备案的总投资额的证据，并据此认为处罚决定中对“建设项目总投资额”的认定应以实际建设的总投资额为准，不符合法律规定，理由如下：根据生态环境部、发改委于2018年8月27日印发《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见(试行)》，该意见就生态环境执法中作为处罚基准的建设项目总投资额认定问题提出几点意见，其中第5点意见规定：“对正在建设过程中的建设项目，不能根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额。”另，根据澄迈县发展和改革委员会下发给三林公司的《海南省企业固定资产投资项目备案通知书》（澄发改备[2017]15号），“若住宅项目的总投资额发生变化且超出原备案总投资30%的，应重新申请备案”。本案中，三林公司未重新申请备案，且该项目仍正在建设中，故澄迈环保局依据上述法律、法规的规定认定住宅项目的总投资额为三林公司备案投资额32183万元系认定事实清楚、正确。2018年3月27日，澄迈环保局进行监督性检查，发现在澄迈环保局对三林公司作出了行政处罚决定后，三林公司拒不执行《责令改正违法行为决定书》，仍违法对住宅项目继续进行施工建设。从三林公司拒不改正的行为来看，三林公司明显具有违法的主观故意，且主观恶性较大。若澄迈环保局等到该住宅项目建设完成并对实际投资额进行核实后再进行处罚，不仅不符合法律法规及规范性文件的规定，亦不利于对环境的有力保护，违反了环评法第三十一条的立法本意。故澄迈环保局作出的《行政处罚决定书》中，认定三林公司涉案住宅项目的总投资额为32183万元，并据此作出罚款321.83万元的处罚决定具有合法性和合理性。

综上所述，澄迈环保局对三林公司作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，三林公司的诉讼请求没有事实与法律依据，请求贵院予以驳回，以维护澄迈环保局的合法权利。

综合原、被告的质证意见及当庭陈述，本院对各方当事人提交的证据和规范性文件依据作如下确认：１、三林公司对澄迈环保局的证据三性均无异议，本院对澄迈环保局的证据均予采信。2、澄迈环保局提交的规范性文件均为有效依据。3、澄迈环保局对三林公司证据2、3无异议，本院予以采信。对证据1，认为仅是三林公司的单方意见，不是完整的结算文件，因该结算文件上仅有三林公司的单方签字，本院对澄迈环保局的意见予以采信，对三林公司的上述证据不予认可。

经审查查明，三林公司成立于2016年3月3日，是具有旅业项目开发、房地产开发经营等质资的有限责任公司，其开发建设的富力红树湾Ａ－04区住宅项目位于澄迈县华侨农场西线高速Ｋ40－41公里南侧富力红树湾，在2017年11月20日环境保护检查的时候发现，该项目已建设了3栋住宅楼，各3层，约有4000平方米，但未办理相关环评审批手续，系于2017年7月擅自动工建设。澄迈环保局遂向三林公司发出澄环监通[2047]7号环境监察通知书，要求三林公司接受调查。该通知书于同日直接送达三林公司员工。2017年12月6日，澄迈环保局调查询问了三林公司的员工，该员工表示案涉项目已在澄迈县发展和改革委员会立项备案（澄发改备[2017]15号），总投资32183万元。相关的环评手续已经申报，但未获得批准。同日，澄迈环保局发出澄环责改字[2017]79号责令改正违法行为决定书，责任三林公司在接到决定之日起立即改正违法行为，将富力红树湾Ａ－04区房地产项目停止建设。该决定书于同日送达三林公司。2018年1月6日，澄迈环保局发出澄环罚告字[2018]3号行政处罚事先告知书，告知拟对三林公司处以建设项目总投资额1%的处罚321.82万元和其享有陈述申辩权。该告知书于同年2月9日送达。因三林公司未提出听证申请亦未进行陈述和申辩，澄迈环保局遂于3月5日作出澄环罚决字[2018]24号行政处罚决定书，对三林公司处以321.83万元的罚款。2018年3月27日，澄迈环保局再检查时发现，三林公司对案涉项目未执行责令改正违法行为决定书的内容，仍然继续建设。

另查明，三林公司于2018年9月26日向澄迈县人民法院起诉行政诉讼，2018年10月12日向本院提起本案行政诉讼。

本院认为，一、根据根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，县级以上环境保护行政主管部门具有作出本案被诉环境保护行政处罚的行政职权。二、关于澄迈环保局对三林公司作出的行政处罚决定，依据的事实是否调查清楚、证据是否充分，适用法律、法规是否正确的问题。本案中，双方当事人对富力红树湾A-04区房地产项目未办理环评手续的事实无异议，澄迈环保局认定三林公司的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，据此对三林公司作出本案被诉行政处罚决定的事实清楚、证据充分，适用法律正确。三林公司认为“建设项目总投资额”法律并未明确规定为备案的总投资额，应当以实际建设项目的总投资额为准。案涉项目未依法报批环境影响评价文件即擅自开工建设，因《中华人民共和国环境保护法》第六十一条对罚款数额未作出具体规定，可以适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定进行处罚。对海南省企业投资项目，进行备案登记的，按备案的总投资额计算认定建设项目总投资符合立法原意，并未违反海南省规范性行政自由裁量权的办法之规定。三林公司的该项主张，本院不予支持。

三、关于澄迈环保局对三林公司作出的行政处罚程序是否违法的问题。根据环境保护部令第8号《环境行政处罚办法》，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。2017年12月6日，澄迈环保局向三林公司作出并送达了《责令改正违法行为决定书》，决定书中释明了三林公司存在环境违法的事实与证据、责令改正的依据和种类，并告知三林公司申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。2018年1月16日，澄迈环保局又向三林公司作出并送达了《行政处罚事先告知书》，向三林公司告知了澄迈环保局拟作出的行政处罚的种类、罚款的金额，并告知三林公司有权申请听证并进行陈述和申辩。2018年3月5日，澄迈环保局作出《行政处罚决定书》（澄环罚字[2018]24号），决定书中载明了三林公司的违法事实与证据、举行听证或陈述申辩情况、行政处罚的依据和种类、行政处罚履行方式和期限、申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。因此，被诉环境保护行政处罚程序并无不当。

综上所述，三林公司要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告海南三林旅业开发有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由海南三林旅业开发有限公司负担。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十五日内，通过本院或者直接向海南省高级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。

审　判　长   苏　慧

审　判　员   廖端明

人民陪审员   林春妙

二〇一八年十二月二十四日

书　记　员   王子超